Правна рамка на локалната самоуправа во Република Македонија, Република Србија и Република Хрватска

© Copyright 2022 pravdiko.mk Сите права се задржани. Не е дозволено преземање на оваа содржина или на делови од неа без претходна согласност од редакцијата на ПРАВДИКО.

„И најлошиот закон е подобар од немање закон“

Правна рамка на ЛС во Република Македонијa

a) Европска повелба за локална самоуправа

Европските стандарди за локална самоуправа се изразени во Европската повелба за локална самоуправа, донесена на 15 октомври 1985 година во Старзбур од Советот на Европа. Според овој документ, чиј потписник е и Република Македонија (на 14.06.1996 година), локалната самоуправа е облик на управување во локалните заедници, во кои граѓаните, непосредно или преку претставници кои самите ги избираат, одлучуваат за интересите и работите од локално значење.

Повелбата е составена од Преамбула и три дела. Она што е важно е што Повелбта бара законско гарантирање на локалнaта самоуправа, а каде што е можно и уставно. Компаративниот преглед на политичките системи во европски рамки открива дека локалната самоуправа е materia constitutionis во мал број земји, меѓу кои и нашата.

Според Повелбата, правото на локалната самоуправа се подразбира како право и способност на локалните власти, во границите на закон, да ги регулираат и да раководат со јавните работи, врз основа на сопствената одговорност и во интерес на локалното население. Тоа значи дека на органите што ги избрале граѓаните дадено им е правото да донесуваат прописи со кои ќе го регулираат начинот на извршување на јавните работи. Понатаму, тоа значи дека тие ќе бидат одговорни за извршувањето на работите. И на крај, тоа значи дека работењето на локалните власти треба да биде во интерес на локалното население, односно населението кое живее во општината.

Меѓутоа, според Повелбата, локалните власти, односно органите на општината не се единствената форма на учество на граѓаните во одлучувањето, туку тие можат и најнепосредно да одлучуваат за работи кои се од нивен секојдневен интерес и од локално значење, преку разни форми, како што се собирот на граѓани, граѓанските иницијативи, референдумот и други форми.

Во врска со прашањето на определување на надлежностите на локалната самоуправа, Европската повелба поаѓа особено од неколку принципи:

• основните права и должности на локалната власт се пропишуваат со устав и со закон;
• јавните работи првенствено се извршуваат од оние власти кои се најблиску до граѓаните;
• функциите кои им се доверуваат на локалните власти, по правило се целосни и исклучиви, а тоа значи дека тие не смеат да бидат одземени или ограничени од страна на некоја друга централна или регионална власт, освен во случаи предвидени со закон;
• кога се планираат и донесуваат одредени одлуки од страна на централните власти, а кои се однесуваат на локалните власти, тие благовремено и на соодветен начин се консултираат;
• за да можат локалните власти успешно да ги извршуваат надлежностите, според Европската повелба за локална самоуправа, имаат право да основаат сопствени органи на управа во кои ќе работи професионален кадар (значи локалните власти ќе организираат своја администрација);
• локалните власти, во согласност со економската политика на земјата, имаат право на соодветни сопствени извори на финансирање со кои располагаат слободно во рамките на своите овластувања;
• локалните власти имаат право да членуваат во здруженија на локални власти, како и да членуваат во меѓународни организации на локалните власти; и
• локалните власти имаат право на правни средства заради обезбедување на слободно вршење на нивните функции и на почитување на начелото на локална самоуправа.

Бидејќи Република Македонија, односно нејзиниот Парламент, на 6ти јуни 1997 година, ја ратификуваше Европската повелба за локална самоуправа, со што таа оттогаш е дел од Македонскиот правен систем (согласно член 118 од Уставот на РМ), можеме да заклучиме дека со тоа е трасиран патот и во нашата локална самоуправа да се применуваат овие востановени Европски принципи. Начелата на Повелбата во голема мера се вградени во законите со кои е уредена локалната самоуправа или уредуваат прашања кои имаат допирни точки со неа. Така, системот на локалната самоуправа е уреден со Уставот на РМ и законите за локална самоуправа, за територијална организација на локалната самоуправа, за Градот Скопје, за финансирањето на локалната самоуправа во Република Македонија и за локалните избори, кои ја утврдуваат системската рамка за нејзино функционирање.

б) Уставна рамка

На денешниот степен на развој на Република Македонија, како држава, во нејзиниот Устав од 1991 година, државноста е изразена преку два нејзини степена – преку Републиката како нејзин претставник и носител, и локалната самоуправа т.е. општината, како нејзина единица, како втор нејзин носител. Мал меѓустепен на државност претставува Градот Скопје.

Правото на локална самоуправа на граѓаните е утврдено во Уставот на Република Македонија од 17^ти Ноември 1991 година. Ова право не е само декларативно, туку локалната самоуправа е утврдена како една од темелните вредности на уставниот поредок на нашата држава и таа е разработена во посебна глава (Глава V, од член 114 до член 117, како и со Амандманите XVI и XVII) .

Уставот го гарантира правото на граѓаните, непосредно и преку претставници да учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштита на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон. Исто така, Уставот предвидува можност за пренесена надлежност, односно можност државните органи да го пренесат вршењето на определени работи на општината.

Според нашиот Устав, единиците на локалната самоуправа, односно општините се еднакви во своите права и должности, без оглед на нивниот урбан или рурален карактер, степенот на развој, просторната и демографска големина и други разлики и специфики.

На Градот Скопје, како главен град на државата, определен му е посебен статус со тоа што тој се утврдува како посебна единица на локалната самоуправа, чија организација се уредува со закон. Со Уставот утврдено е дека Градот Скопје се финансира од сопствени извори на приходи определни со закон и со средства од Републиката. Градот Скопје е самостоен во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на неговата работа ја врши Републиката. Исто така, Републиката со закон може да му довери вршење на определени работи на Градот Скопје. Градот Скопје подетално ќе биде разработен во понатамошните статии и тоа ќе биде постојано компариран со градовите Белград и Загреб.

Согласно Уставот, локалната самоуправа се уредува со закон (донесен со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од вкупниот број пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија – Бадентеров принцип), а со закон се уредуваат и општинските граници, локалните избори и организацијата на Градот Скопје. Со закон, исто така, се уредува и финансирањето на локалната самоуправа, како услов без кој таа не може да функционира и да ги остварува своите функции. Значи Уставот на Република Македонија дава добра основа за натамошно доуредување на системот на лоалната самоуправа со закони.

в) Законска рамка

Како „позначајни“ закони со кои е уредена локалната самоуправа во Република Македонија се: Законот за локална самоуправа, Законот за Град Скопје, Законот за територијална организација на локаланата самоуправа во Република Македонија, Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа, Закон за локалните избори, па понатаму следува Законот за меѓуопштинска соработка и др.

Така, Законот за локална самоуправа е системски (органски) закон, чие значење се согледува во начинот на неговото донесување. Тој се донесува согласно со Бадентеровиот принцип (објаснет погоре). Овој закон го уредува во целина системот на локална самоуправа. Во него се опфатени прашања сврзани со надлежностите на општината, непосредното учество на граѓаните во одлучувањето, организација и работа на органите на општината, општинската администрација, актите што ги донесуваат советот и градоначалникот, имот на општината, надзор над работата на органите на општината, механизмите на соработка помеѓу органите на општината и Владата на РМ, месната самоуправа, заштита на локалната самоуправа, утврдување на службените јазици во општината, како и други прашања од значење за локалната самоуправа.

Законот за Градот Скопје, на специфичен начин, ја уредува неговата организација, надлежност, финансирање, употреба на јазиците на заедниците, како и соработката помеѓу Градот Скопје, како посебна единица на локалната самоуправа и општините во негови рамки. Без елемнети на двостепеност, Градот Скопје и општините на неговото подрачје, врз основа на законски извршената поделба на надлежностите утврдени во Зконот за локална самоуправа за општините во РМ, функционираат на истото подрачје, дефинирано како подрачје на Градот Скопје.

Законот за територијална организација на локалната самоуправа во Република Македонија го уредува основањето, подрачјето, името, седиштеето, границите на сите општини во РМ, со исклучок на Градот Скопје и општините во Градот Скопје чие подрачје е уредено со Законот за Градот Скопје. Ова значи дека општините се основаат со закон и дека на никаков друг начин и со никаков друг правен акт не може да се основа општина. Таа се основа за подрачје на едно или повеќе населени места со нивните катастарски граници. Подрачјето на кое се основа општината треба да претставува природна географски и економски поврзана целина, да има комуникации меѓу населените места, односно меѓу населените места треба да има изградено патишта и тие населени места да гравитираат кон заедничкиот центар. Со новиот Закон од 2004 година се воведени 84, наместо (претходните) 123 општини. Укинати се значи 39 општини.

Извршувањето на надлежностите, општините и Градот Скопје го финансираат од сопствени извори на приходи и други извори на финасирање. Општините се самостојни во располагањето со финансиските средства. Самостојноста се состои во тоа што ја определуваат висината на локалните даноци, такси, надоместоци, а исто така прибраните средства се трошат за извршување на програмите што ги донесува општината. Финансирањето е регулирано со Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа.

Законот за локалните избори го уредува изборот на членови на советот и избор на градоначалник, како органи на општината. Според овој закон, членови на советот на општината и Градот Скопје, како и градоначалник, се избираат од страна на граѓаните на општината на општи, непосредни и слободни избори со тајно гласање. За избор на членови на советот е прифатен пропорционалниот модел, а за избор на градоначалник мнозинскиот модел. Овие два модели се различни како во делот на гласањето, кое кај пропорционалниот модел завршува во еден круг, а кај мнозинскиот модел можни се два круга, така и во делот на утврдувањето на резултатите.

Исто така донесени се поголем број закони кои уредуваат материја и односи во поодделни области на општествениот живот, односно во поодделни дејности од јавен интерес и со кои се определуваат надлежности на општините.

2. Локална самоуправа во Република Србија

Република Србија исто така ја има ратификувано Европската повелба за локална самоуправа и ги има прифатено истите принципи и стандарди објаснети погоре во делот на правната рамка на локалната самоуправа во Република Македонија.

а) Уставна рамка 

Слично како и Уставот на РМ, така и Уставот на Република Србија како едно од уставните начела ја предвидува и покраинската автономија и локалната самоуправа, така што предвидува дека државната васт е ограничена со правото на граѓаните на покраинска автономија и локална самоуправа. Исто така, утврдено е дека ова право на граѓаните подлежи на самонадзор на уставноста и законитоста.

Понатаму, одредбите за територијалното уредување на Ребулика Србија се систематизирани во седмиот дел на Уставот, и тоа од член 176 се до член 193. Во рамките на овој дел целокупанта материја е поделена во три точки и тоа: покраинска автонмоија и локална самоуправа, автономни покраини и локална самоуправа. Првата точка се однесува на општите и заеднички карактеристики како на покараинката автономија, така и на локалната самоуправа. Втората точка пак, содржи одредби кои поблиску го уредуваат статусот на автономните покраини во уставниот систем, а третата точка се однесува на статусот на локалната самоуправа во уставниот систем. Овој дел од Уставот е во врска со членот 105 кој предвидува дека Народното собрание, и тоа со мнозинство од вкупниот број на пратеници (апсолутно мнозинство) одлучува за закон кој ја уредува територијата на автономните покраини и на единиците на локалната самоуправа.

Помеѓу општите одредби на Уставот кои подеднакво се однесуваат на уставниот статус на автономните покраини и единиците на локалната самоуправа, регулирано е уште и: разграничување на надлежностите, поверување на надлежности, право на самостојно уредување на органите во автономната покраина, општината и градот, положбата на собранието на автономните покраини и единиците на локалната самоуправа, како и нивната маѓусебна соработка (од член 176 до член 181 од Уставот).

Во рамките на овој седми дел на Уставот кој се однесува на територијалното уредување, во втората точка систематизрани се одредби кои се однесуваат на автономните покраини и кои ги уредуваат следниве прашања: поимот на автономните покраини, начинот на нивно основање, нивните надлежности, финасиска автономија, правните акти кои во рамките на своите надлежности ги носи автономната покраина, надзор над нивната работа и заштита на покраинската автономија (од член 182 до член 187).

Во третата точка од истиот дел, која се однесува токму на локалната самоуправа, покрај основните одредби опфатени се и следниве прашања: положбата на единиците на локалната самоуправа, надлежности на општината, правни акти и органи на општината, надзор над нивната работа и заштита на локалната самоуправа. Она што за нас е најзначајно од овој дел е што во рамките на положбата на адиниците на локалната самоуправа опфатена е и положбата на Град Белград при што е утврдено дека положбата на Градот Белград, главниот град на Република Србија, се уредува со закон за главниот град и со статут на Град Белград. Исто така, Град Белград има надлежности кои со Уставот и законот се поверени на општините и градот, а со законот за главниот град може да му се доверат и други надлежности.

Од овде заклучуваме дека Уставот дава добра основа за донесување на закони со кои поконкретно ќе се уреди локалната самоуправа во Република Србија.

б) Законска рамка

Локалната самоуправа во Република Србија уредена е со неколку закони чија водечка цел се токму одредени аспекти на локалната самоурава, но постојат и некои „дополнителни“ закони кои се однесуваат на одредени области од животот на граѓаните и чии одредби барем малку упатуваат и на одредени сфери на локалната самоуправа. Во овој труд за нас позначајни се законите од првиот тип, а такви се: Законот за локална самоуправа, Законот за главниот град, Законот за финсирање на локалната самоуправа, Законот за локалните избори, како и Законот за територијална организација на Република Србија. Овде секако ќе го вброиме и Законот за избор на претседател на општина и градоначалник.

Законот за локална самоуправа, меѓу другото ги уредува следниве прашања: се што е поврзано со единиците на локалната самоуправа, а особено основањето, територијата, правнот статус и органите на едниците на локалната самоуправа, потоа го уредува непосредното учество на граѓаните во остварувањето на локалната самоуправа, месната самоуправа, финансирањето на работите на единиците на локалната самоуправа, односите на органите на Републиката, територијалната автономија и органите на единиците на локалната самоуправа, нивната меѓусебна соработка и здружување, како и заштитата на локалната самоуправа.

Законот за главниот град на специфичен начин ги уредува: територијата на Градот Белград, образувањето и укинувањето на градските општини, надлежностите на Градот Белград, органите на Градот Белград, како и востановувањето на заштитник на граѓаните на Градот Белград.

Законот за финасирање на локалната самоуправа ги опфаќа: примањата на единиците на локалната самоуправа (вклучувајќи ги сите извори на приходи) и обезбедувањето на правичност, ефикасност и отвореност на системот на финансирање на локалната самоуправа.

Законот за територијална организација на Република Србија се уредува територијата на територијалните единици и тоа на населените места, општините, градовите и Градот Белград.

Законот за локалните избори главно го утврдува изборот на одборниците на собранијата на единиците на локалната самоуправа, а со донесувањето на Законот за избор на претседател на општина и градоначалник како што кажува самиот наслов детално и самостојно е уредено уште едно поле од сферата на локалните избори.

3. Локална самоуправа во Република Хрватска

И Република Хрватска по примерот на Република Македонија и Република Србија ја има ратификувано Европската повелба за локална самууправа и ги прифати нејзините принципи.

a) Уставна рамка

Со Уставот на Република Хрватска донесен 2001 година, уште во темелните одредби е предвидено дека државната власт е устроена на начелото на поделба на власта на законодавна, извршна и судска, а ограничена е со уставно загарантираното право на локална и подрачна (регионална) самоуправа.

Во посебна (VI-та) глава на Уставот е регулирана месната, локалната и подрачната (регионална) локална самоуправа (членови од 132 до 137). Така предвидено е дека правото на самоуправа се остварува преку локални и подрачни претставнички тела сочинети од членови избрани на слободни и тајни избори, а исто така граѓаните можат и непосредно да учествуваат во управувањето со локалните работи по пат на собири, референдум и други облици на непосредно одлучување.

Уставот на Република Хрватска прави разлика помеѓу единици на локалната самоуправа и единици на подрачната (регионална) самоуправа. Па како единици на локалната самоуправа ги предвидува општините и градовите и притоа овозможува со закон да се востановат и други единици на локалната дамоуправа. Додека пак, единици на подрачната (регионална) самоуправа се регионите – окрузите (жупаније) при што се остава можност со закон на Градот Загреб да му се утврди статус на регион, а истата можност им се дава и на повеќето градови во Републиката. Исто така во населените места или во нивен дел, во согласност со закон може да се основаат облици на месна самоуправа.

Со Уставот е определен и делокругот на надлежности кои ги вршат единиците на локалната самоуправа, како и надлежностите кои ги обавуваат единиците на регионалната самоуправа, а кои меѓусебно се разликуваат.

Утврдено е и дека единиците на локалната и регионалната самоуправа имаат право на сопствени приходи со кои самостојно располагаат во вршењето на работите од својот делокруг, а државата е должна финансиски да ги помага послабите единици на локалната самоуправа во согласност со законот.

Видно е дека Уставот на Република Хрватска, основно ја уредува локланата и регионалната самоуправа, давајќи добра можност за нејзино подетално и поефикасно уредување со законите кои ќе ги регулираат нејзините одделни области.

б) Законска рамка

Локалната и подрачната (регионална) самоуправа уредена е со неколку закони и тоа: Законот за локална и подрачна (регионална) самоуправа, Законот за изборот на членовите на претставничките тела на локалната и подрачната (регионалната) самоуправа, Законот за подрачјата на регионите, градовите и општините во Република Хрватска, Закон за Градот Загреб, како и Законот за финансирање на единиците на локалната и подрачната (регионална) самоуправа. Исто така вредат да се споменат и Законот за референдум и други облици на лично учество во вршењето на државната власт и локалната самоуправа, Законот за Загребскиот регион, Законот за избор на општинските началници, Жупаните и градоначалникот на Град Загреб, како и Законот за правото на државјаните на другите држави членки на ЕУ за избор на претставничките тела на единиците на локалната и подрачната (регионална) самоуправа.

Притоа треба да се има предвид дека составот на локалната самоуправа во поширока смисла во 2002 година опфаќал 425 општини (четири повеќе од почетокот на 2000 година), 122 градови, 20 региони, како и Градот Загреб (кој има статус на град и на регион). Подоцна, субнационалното ниво на владата, кое е двослоен систем го сочинуваат 426 општини и 124 градови, како единици на локалната самоуправа и 20 региони плус Градот Загреб, како единици на регионалната самоуправа.

Во овој дел само накратко да видиме што уредуваат некои од законите што погоре ги набројавме.

Законот за локалната и подрачната (регионална самоуправа) ги опфаќа: соработката на општините, градовите и регионите со единиците на локалната самоуправа во другите држави, самоуправниот делокруг на општините, грдовите и регионите, непосредното учество на граѓаните во одлучувањето, органите на единиците на локалната и на регионалната самоуправа, управните одделенија и служби, месната самоуправа, имотот и финансирањето на локалната и регионаланата самоуправа, актите на единиците на локалната и регионална самоуправа, државниот надзор и заштита на самоуправата, како и правата на лицата избрани или именувани на одредени позиции во единиците на локалната и регионалната самоуправа.

Законот за финансирање на единиците на локалната и подрачната (регионална) самоуправа ги регулира следниве работи: изворите на средствата, начинот на финансирање и надзорот над финансирањето.

Законот за референдум и други облици на лично учество во вршењето на државната власт и локалната самоуправа ги уредува: распишувањето на референдумот, органите за спроведување на референдумот (како на државен, така и на локален), самото спроведување на референдумот, трошоците за негово спроведување и другите облици на лично учество во одлучувањето.

Иако накратко увидовме што регулираат ови закони, тоа не значи дека другите закони кои ги набројавме претходно се  помалку значајни.

4. Разлики и заеднички карактеристики

Почнувајќи од историјата на локалната самоуправа во овие три држави по втората светска војн, можеме да кажеме дека помалку или повеќе е слична (а нема да биде погрешно ако кажеме дека е идентична) во сите три наведени држави. Само кратко ќе заклучиме дека сличноста на историјата на локалната самоуправа од 1946 година, па се до 1991 година, произлегува од тоа што сите овие држави беа „под еден чадор“ односно беа дел од заедничката федеративна држава Југославија. Оттаму, тие имале заеднички сојузен устав кој утврдувал единствени принципи за сите Републики, па и принципите за локалната самоуправа биле идентични за сите. Така, во Република Србија се до 1990 година можеме да ги забележиме истие карактеристики како и во Република Македонија, а кои се однесуваат на локално ниво. За разлика од овој период, веќе од деведесетите години се појавуваат разлики во уредувањето на овие Републики, при што Република Македонија и Република Хрватска се осамостојуваат, а Република Србија се до 2006 година е во заедништво со Република Црна Гора и тоа најпрво под името Сојузна Република Југославија, а подоцна како Србија и Црна Гора, за да потоа стане самостојна држава.

Во однос на уставната рамка на овие три држави, земјаќи ги во предвид нивните последни и се’ уште актуелни Устави, исто така согледуваме дека има голем број на сличности. Така, уште во воведните одредби на Уставот во сите три држави е гарантирано правото на граѓаните на локалната самоуправа, а потоа во посебна глава од Уставите подетално е разработена оваа област во неколку членови. Сепак овде има мала разлика во однос на називот на локалната самоуправа која во Уставот на Република Македонија носи изворен назив – локална самоуправа, додека во Уставот на Република Србија називот е покраинска автономија и локална самоуправа, а пак во Хрватскиот Устав нејзиниот назив е месна, локална и подрачна (регионална) локална самоуправа. Според нас оваа разноликост во називите е оправдана имајќи го предвид уредувањето во државите.

Кога пак ја разгледуваме законската рамка во обработените држави, исто така можеме да забележиме дека повеќето закони што ја обработуваат локалната самоуправа се заеднички за сите држави, односно тоа се ист вид на закони, дури и со идентични (или слични) називи. Но сепак и овде постојат одредени разлики. Така од она што го обработивме можеме да увидиме дека во Република Хрватска, како една специфика што ја разликува од другите две држави, е што меѓу другото постои и Законот за правото на државјаните на другите држави членки на ЕУ за избор на претставничките тела на единиците на локалната и подрачната (регионална) самоуправа. Дали и со самото постоење на овој закон уште пред неколку години може да се забележи дека Република Хрватска била најблиску до членство во Европската Унија!? Наше мислење е дека ваков закон во иднина ќе треба да биде донесен и во Србија и Македонија се со цел нивно побрзо интегрирање во ЕУ. Во овој дел постои уште една мала разлика и тоа во однос на називите на законите кои ги уредуваат локалните избори, но и покрај тоа, сметаме дека тоа не претставува ниту најмал проблем, наспроти ситуацијата воопшто да нема закони со кои би се уредувала оваа значајна област од локалната самоуправа!? Ваков вид на закон и да биде донесен сепак треба да има одложена примена и да се применува откако ќе завршат преговорите за членство и ќе биде добиен датум за влез на Србија и Македонија во семејството на Европската Унија!

продолжува…

Автор: М-р Мирослав Драганов

–ПРАВДИКО–

Следно: Генерални податоци за Град Скопје, Град Белград и Град Загреб (споредбена анализа)

М-р Мирослав Драганов е магистер по право со положен правосуден испит, со искуство помеѓу другото како демонстратор на Правниот Факултет „Јустинијан Први“ – Скопје и како приправник и стручен соработник во Адвокатското друштво Поленак – Скопје.