Што предвидува новиот Закон за општа управна постапка

Новиот ЗОУП дефинира многу поширок концепт за управно дејство од оној даден во сегашниот закон. Според ваквото широко сфаќање, новиот ЗОУП треба да се применува за четири видови на управни дејства.

Управниот акт е најкарактеристичниот инструмент за извршувањето на традиционалните управни функции и единствениот кој се користи во сегашниот ЗОУП.

Сегашниот ЗОУП го признава само управниот акт, односно едностраното и многу формализирано управно решение, како законска форма на управно дејство. Меѓутоа, транспарентната соработка помеѓу јавните органи и граѓаните наложува нови, дополнителни средства на управни дејства за да се овозможи управна служба којашто е ориентирана кон граѓаните. Според тоа, новиот ЗОУП ќе обезбеди одреден степен на флексибилност во однос на управните дејства вклучувајќи го правниот инструмент на управниот договор.

Управниот договор е договор во којшто, по правило, најмалку една од странките е јавен орган или лице што дејствува во име на државата и што директно има за цел исполнување на некоја јавна задача, за којашто инаку јавниот орган би бил овластен да издаде управен акт. Од ова произлегува дека договорно решение за една управна работа може да се дозволи само ако законот му овозможува на јавниот орган да го донесе решението за предметната работа по слободна оцена. Само во овој случај има простор за преговори и компромис и тоа само во рамки на законски дефинираниот опфат на дискреционото право.

За разлика од сегашниот закон, новиот ЗОУП ќе се применува исто така кога некој управен орган ги извршува своите задачи од управното право преку други еднострани управни дејства коишто не се опфатени во концептот на управниот акт, но се однесуваат на правата на граѓаните, нивните должности и законски интереси, како што се испораката на информации, предупредувања, известувања, објавување на експертските мислења, или во врска со претставките на граѓаните. Новиот ЗОУП, исто така, ќе обезбеди правна заштита кога испораката на јавните услуги (како на пример, телекомуникациски услуги, снабдување со електрична енергија или вода) ги попречува правата на граѓаните или нивниот законски интерес. Приватизацијата на испораката на јавните услуги не смее да ја намали правната заштита на корисниците на услугите (граѓаните).

Непотребниот формализам во управните постапки ја отежнува правната заштита на поединците и ги усложнува економските активности. Според тоа, новиот ЗОУП треба да обезбеди што е можно поефикасни, поедноставни и побрзи управни постапки. На овој начин, тој ги намалува административните трошоци за државниот буџет како и за деловниот сектор. Ефикасните и брзи процеси на донесување управни акти ги поттикнуваат инвестициите и придонесуваат за економскиот развој во Македонија.

По правило, управната постапка не е врзана за одредена форма, треба бидат дозволени сите средства за комуникација помеѓу управните органи и граѓаните. Правилата за формалностите како што е писмената форма на управното дејство се применуваат само во случаи јасно пропишани со закон.Правниот институт „управна помош“ е соодветна алатка за подобрување на ефикасноста на управните постапки. Тој обезбедува небирократска соработка и меѓусебна помош и поддршка на управните органи.

ЗОУП треба да ги утврди правните услови за развоји примената на информатичка комуникација помеѓу јавната администрација и граѓаните („е-администрација“). Е-администрацијата треба да опфати:

• е-помош (на пр. ширење на информации до пошироката јавност, активности за односи со јавноста, итн.);
• е-администрација, многу важна форма на комуникација помеѓу управниот орган и учесникот во управната постапка.
• Е-администрацијата треба да се сфати како дополнителна можност во работата на јавната администрација. ЗОУП треба да гарантира дека оваа техничка можност на лесна комуникација нема да биде на штета на оние граѓани кои немаат пристап до Интернет или кои не ја познаваат информатичката технологија.

Новиот ЗОУП треба да ја обезбеди општата правна рамка за интегриран „портал“ што го олеснува пристапот до информации од јавен интерес во врска со законодавството за слободен пристап до јавни информации. Главните процедурални аспекти на пристапот за единствена точка за контакт треба да се воведат во ЗОУП на општ начин, со цел деталите да се остават за посебните закони и подзаконските акти.

Еден инструмент што произлегува од правото на правична постапка е правото на добивање совет и информации. Бидејќи сите граѓани не се запознаени со управното (процесно) право, управниот орган проактивно треба да ја извести странката за нејзините права и обврски во постапката и да укаже на правните последици од делата или пропустите на странката.Управниот орган ги истражува релевантните факти за управното решение по службена должност. Странката во управната постапка не е обврзана да поднесува документи или да прибавува информации коишто се чуваат во службената евиденција и регистри. Начелото на истражување на фактите по службена должност произлегува од владеењето на правото, особено од начелото на законитост, а придонесува за сигурност и веродостојност на законот и за довербата на јавноста во јавната администрација.

Спроведувањето на начелото на истражување на фактите по службена должност наложува темелна подготовка и обука на оние државни службеници кои се одговорни за спроведувањето на управната постапка. Новиот ЗОУП ќе овозможи подобрено делегирање на надлежноста за донесување решение во рамки на одреден управен орган. Сегашната состојба, каде што речиси сите решенија се донесуваат на највисоко ниво во управниот орган (министер, државен секретар, директор, итн.) може да се смета за еден од клучните проблеми на управната пракса во Македонија. Оваа хиерархиска организација на процесот на одлучување е во спротивност со правилото за добра управна пракса, според коешто експертизата и овластувањето треба ги имаат оние кои се најблиску до корисникот на административната услуга, т.е. граѓанинот.

Најважните негативни последици од строго хиерархиски процес на одлучување се следните:

Преоптовареноста на врвот на организацијата со секакво, големо или мало, управно решение создава тешкотии што ги отежнуваат и ефикасноста и квалитетот во донесувањето на управните решенија, како и квалитетот на креирањето на политиките на највисокото ниво во организацијата („Креирањето на политиките се обезвреднува и управата нуди лош квалитет.“)

Никој во еден јавен орган не може да биде запознаен со секој детал од предметот. Затоа многу решенија, донесени во строго централизиран и хиерархиски процес, неизбежно страдаат од недоволно познавање на предметот.

Дури и ако еден државен службеник од оперативното ниво е вклучен во внатрешниот процес на одлучување, во централизиран и хиерархиски систем тој ниту е овластен да го донесе конечното решение ниту пак фигурира како одговорно лице преку своето име и потпис. Ова делува демотивирачки и доведува до губење на (многу често квалификувани и добро образовани) кадровски ресурси, а како резултат на тоа се јавува недостигот на отчетност кај државните службеници. Строго хиерархиски процес на одлучување подразбира тенденција кон политизирање на управните решенија, т.е., решенијата се склони да се засноваат врз политичка погодност наместо врз она што е утврдено во законодавството. Ова исто така поттикнува мешање на политичките и управните одговорности и го отежнува јасното разграничување на секоја од областите.

Еднаквото обезбедување на услуги до граѓаните треба да се гарантира независно од правната форма на нивното користење, дали тоа се заснова на јавно или приватно право. Приватизацијата на испораката на јавните услуги не смее да ја намали заштитата на правата на граѓаните во однос на давателот на услуги. Ова особено важи кога услугите се обезбедуваат во форма на јавни приватни партнерства (концесии и други модалитети).  Треба да се земе предвид Директивата на ЕУ 2006/123/ЕЗ на Европскиот парламент и Советот од 12 декември 2006 година за услуги на внатрешниот пазар.

Според тоа, новиот ЗОУП треба да се применува кога давателите на јавни услуги, независно дали се јавни органи или приватни организации (на пр. институции, друштва или други правни субјекти со јавни надлежности во образование, наука, здравствена и социјална заштита, култура итн.) одлучуваат за правата и обврските на корисниците на услугите. Во вакви случаи, правната заштита на корисникот на услугите обезбедена со управното право нема да биде исклучена.Во современата јавна администрација, дискрецијата е начин за флексибилно да се одговори на новите случувања во реалноста. Овластувањето на управните органи да донесуваат решенија по слободна оцена е релативизација на начелото на правна сигурност. Меѓутоа, управната дискреција е потребна во случаи кога законодавецот детално не може да ги предвиди условите и околностите од областа на применување на некоја законска одредба.

Кога некој управен орган е овластен да постапува по слободна оцена, новиот ЗОУП треба да пропише дека дискреционото право мора да се користи строго во согласност со целта на овластувањето и дека се почитуваат законските ограничувања на ваквите дискрециони права. Покрај тоа, за решението донесено по слободна оцена мора да се даде писмена изјава за основите. Кога се даваат причините за ваков управен акт, меѓу другото, управниот орган укажува на прописот од којшто произлегува дискреционото право и ги наведува причините за донесување вакво решение.

„Директивата 2006/123/ЕЗ на Европскиот парламент и Советот од 12 декември 2006 година“ во чл. 13 став 3 и 4 определува одредба во однос на молчењето на управата. Во изјавата на причините од оваа Директива (види Преамбула, излагање бр. 43) е објаснето дека една од основните тешкотии за странка којашто има работа со јавната администрација“… е сложеноста, должината и правната несигурност на управните постапки. Поради тоа, следејќи го примерот на одредени современи и добри иницијативи за управна пракса преземени на ниво на Заедницата и на национално ниво, потребно е да се утврдат начела за управно поедноставување, меѓу другото, преку (…) воведувањето на начелото на премолчена согласност од надлежните органи по истекувањето на одреден временски период“. Управниот акт може да стане правосилен само ако е доставен до странката за којашто е наменет и којашто е засегната од истиот. По правило, писмениот управен акт треба да биде придружен со изјава за главните материјални и правни основи поради коишто јавниот орган го донел решението. Двата услова (доставувањето и изјавата на основите) се суштински елементи на системот за заштита на правата на граѓаните.

Покрај тоа, управниот акт треба да го наведе соодветниот правен лек, т.е. управниот или судскиот правен лек. Само ваква правилна изјава го оправдува релативно краткиот рок (на пр. еден месец) за поднесување правен лек. Во спротивно, управниот акт ќе продолжи да биде предмет на жалба подолг временски период (на пр. една година). Одредбите од новиот ЗОУП за службените јазици на јавната администрација треба да бидат во согласност со начелата и релевантните одредби од Законот за употреба на јазикот што го зборуваат најмалку 20% од граѓаните на Република Македонија и во единиците на локалната самоуправа.

Според Амандман XXI од Уставот на Република Македонија законодавецот се овластува да го утврди правото на жалба или друга правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен од управен орган, организација или друга институција што врши јавни овластувања. Следствено, правната контрола на управните дејства не им припаѓа само на управните судови. Потребна е исто така и внатрешна контрола на управните органи, не за да се заменат управните спорови туку да се обезбеди дополнителен систем на заштита, докажување и исправање на грешките. Според тоа, новиот ЗОУП треба да обезбеди систем на внатрешни управни правни лекови што, по правило, ќе се спроведува пред странките да достават жалба пред управните судови. Опфат и на управните правни лекови и на судската контрола треба да соодветствува на поширокиот опфат на новиот ЗОУП и неговиот севкупен концепт на управни дејства.

Управните правни лекови не се само инструмент во рацете на граѓаните со кои тие ги бранат своите права во однос на некој управен орган. Тие исто така се алатка за самоконтрола на управните органи бидејќи на надзорните управни органи им даваат можност да ги утврдат системските грешки и со тоа општо да ја подобрат управната пракса во однос на слични предмети.

Значи, главните цели на правните лекови во новиот ЗОУП се:

• да се воведе ефективен, лесен и економичен начин за да се заштитат законските права на странките пред поднесување жалба пред управните судови;
• да се обезбеди можноста и должноста за ефикасна самоконтрола на управните органи;
• да се намали оптовареноста на управните судови преку решавање на предметите во рамки на внатрешните постапки за правни лекови.

Процедуралните решенија не треба посебно да се оспоруваат. Според новиот ЗОУП, по правило процедуралните решенија можат да се оспорат само преку жалба против материјалното управно решение, т.е. конечното решение (управен акт). Ова значително ќе ја поедностави и скрати управната постапка во споредба со сегашната правна состојба (член 225 став 1 од сегашниот ЗОУП), каде што против голем број процедурални решенија „може да се поднесе посебна жалба“. Сите управни органи своите задачи треба да ги вршат според владеењето на правото, независно од тоа кој вид на дејство е преземено. Според тоа, ЗОУП треба да го овозможи правото на правен лек не само против управни акти или недонесување управни акти, туку исто така против сите други управни дејства и да обезбеди сложен систем на внатрешна контрола во рамки на управните органи. Ова е исклучително важно бидејќи управните активности не се ограничени само на управни акти.

Прописите за известување се од суштинско значење за брза и ефикасна управна постапка. Брзата и едноставна комуникација е поголем приоритет од исклучително формалната постапка. Формалната достава треба да биде исклучок. Уредувањето на трошоците на управните постапки ќе гарантира праведна рамнотежа на трошоците помеѓу странките и управните органи и ќе ја зголеми економичноста на управните постапки. Тоа ќе ги промени трошоците во полза на странките обезбедувајќи дека по правило управниот орган ги сноси вообичаените трошоци од управните постапки.

Последната фаза на управната постапка е извршувањето на управниот акт во случај кога примачот не ја исполнил својата обврска наложена со управниот акт. Ваквото дејство може да се покаже како сериозно попречување на правата на граѓаните. Од друга страна, од суштинско значење за владеењето на правото е да се изврши управниот акт. Според тоа, главата од новиот ЗОУП за административно извршување треба да воспостави рамнотежа помеѓу интересите на странката за правична и сеопфатна постапка на извршување и интересите на јавната администрација за брзо и ефикасно завршување на управната постапка.

Секогаш кога е возможно добрите техники на подготвување закони им даваат предност на општите норми над деталното законодавство поради следните причини:

Дури и најдобриот законодавец не може да го предвиди детално секој поединечен факт при формулирањето на законот. Ова има две можни последици: Законот содржи правни празнини и порано или подоцна некои делови од законот ќе станат застарени и нефункционални.

Долгите и прекумерно детални закони стануваат сложени и со тоа, тешки да се читаат, разберат и научат. Непосреден резултат од тоа може да биде погрешната примена. Како подолгорочна последица може да се јави непочитување на законот во општеството.

Законите кои се премногу детални го обликуваат менталитетот на оној што го применува законот, особено лицето кое го применува управното право, т.е. државниот службеник. Ова лице е склоно да функционира автоматски, не сметајќи ниту дека треба ниту дека смее да ги земе предвид практичните последици од неговите постапки. Ваквите закони не ја подобруваат отчетноста на лицата што го применуваат законот туку го постигнуваат спротивното: Поверојатно е дека државните службеници ќе размислуваат и постапуваат на многу формален (бирократски) начин.

Деталите што се уредени со законот може да изискуваат чести приспособувања преку измени и дополнувања. Честите измени и дополнувања на законот ги збунуваат лицата што го применуваат законот и непотребно го преоптоваруваат законодавното тело. Законодавниот пристап со којшто се претпочита поопшто законодавство ги нуди следните предности:

Законите се пократки, имаат појасна структура и полесно можат да се разберат и применат.

Општите правни термини можат да опфатат поширок спектар на случаи, т.е. и оние случаи кои законодавецот не можел да ги предвиди. Ваквите закони продолжуваат да функционираат подолг временски период; помала е веројатноста да се јават празнини во законот.

Кај законите во коишто се користат општи термини се очекува оној што го применува законот да не се придржува само до зборовите од законот туку да ја пронајде целта на законот (ratio legis) користејќи телеолошко толкување. Примената на процесното право се потпира на професионални државни службеници, на кои не им е потребно пропишување на секој детаљ за да спроведат некоја управна постапка, туку се доволно способни (или, ако е потребно, треба да бидат оспособени) да можат да ги изберат соодветните технички решенија за поединечни предмети врз основа на целта на законот (ratio legis).

Несомнено, лицето што го применува законот е соочено со високи барања кога одлучува врз основа на општи и апстрактни правни термини. Тие изискуваат одговорен државен службеник, но исто така се потребни за развојот на државна служба ориентирана кон граѓаните во којашто секој поединечен државен службеник е свесен за својата важност и отчетност. Новиот ЗОУП треба да биде колку што е можно пократок. Јазикот треба да биде концизен, краток и лесно разбирлив. Законот треба да им даде приоритет на јасните и транспарентни прописи и терминологија. Ова особено важи за надлежностите и одговорностите. Систематскиот редослед треба да биде логичен. Членовите имаат кратки и прецизни наслови, со цел да се олесни спроведувањето на законот, да се придонесе кон неговата разбирливост за граѓаните и да се зголеми нивото на правната сигурност.

Целиот НАЦРТ текст можете да го превземете ТУКА