Уставно-судска контрола над управните прописи

Автор: Доц.д-р Блертон Синани
Извор: Правен дијалог бр.19 – јуни 2019

Надзорот на уставноста на законот, односно надзорот на уставноста и законитоста на другите правни прописи на државните тела, претставува една од најважните функции во модерната демократска правна држава. Ова од причина што, не се исклучени државните органи кои донесуваат закони или подзаконски правни акти да постапаат спротивно на уставот односно на законот во формална и материјална смисла.

Се донесува општ нормативен правен акт во облик или на начин односно чија содржина е спротивна со уставните или законските норми. Не може начелно да се дозволи, да се применува неуставен односно незаконит правен пропис кој е понизок во хиерархијата на правните прописи. Примената на понискиот незаконит правен пропис може да биде штетен кога граѓаните се лишуваат или се ограничуваат во правата кои на нив им се признати од хиерархиските повисоки правни прописи. Важен правен инструмент за зацврствување на владеењето на правото е судската контрола на уставноста на законите и законитоста на управните прописи на јавните органи. Така, во бројни држави денес постои посебно уставно судство кое врши контрола и оцена на согласноста на општите нормативни правни акти со уставот односно со законот. [1] Според Иво Крбек уставното судство во поширока смисла подразбира решавање во судска форма на одредени уставно-правни прашања со цел заштита на уставот, додека во потесна смисла подразбира испитувања на уставноста на законот од судот [2]. За уставните судови и со тоа за уставните спорови важен е правниот пропис кој се оспорува и односот на тој акт спрема правните норми на уставот или законот. Тоа е, воедно, по Марковиќ, и прва карактеристика на поимот уставен спор, со оглед на предметот на спорот.

Втора карактеристика на уставниот спор, со оглед на целта на спорот, според која уставниот спор е објективен спор, треба да се види како последица на фактот дека уставниот спор не е странечки спор бидејќи, кај уставниот спор органот кој тој спор го решава (судот) не оди во насока за да го задоволи барањето на едниот или другиот учесник, туку според начелото на материјалната вистина да утврди тоа што најмногу одговара на објективното право. Тоа е карактеристиката на уставниот спор со оглед на целта на тој спор и според неа тој е објективни спор. За објективниот спор не е од пресудна важност да се прифати или одбие барањето на апликантот, туку прашањето на уставноста и законитоста потполно да се решава. Од тие причини уставниот суд не може да се инхибира (задржува) или ограничува на причините кои ги наведува апликантот како иницијатор на уставниот спор, туку тој мора да тежнее на пронаоѓање на причините кои ќе придонесуваат кон максималната заштита на уставноста. Целта на уставниот спор е да се утврди дали е еден општ нормативен правен акт уставен или не е, а не дали тој е така со оглед на одредените причини. Поради тоа во водењето нa уставниот спор строго се почитува инквизиционото начело. Имено, кога уставниот спор веќе е покренат, исклучителен, dominus litis е уставниот суд, а не учесниците на спорот. [3]

Една држава за да може да се нарече демократска и правна, не е доволно само да донесе Устав и закони, туку е потребно да обезбеди нивното остварување и контрола над нивното спроведување. Само на тој начин, Уставот и законите ја добиваат својата смисла и стануваат вистинска брана од арбитрерност и самоволие. Со почитување на Уставот и законите се обезбедува правна сигурност, стабилност на државата и се гради доверба во државата. Освен тоа, гаранција за остварување на уставноста и законитоста како битни компоненти на правната држава претставува уставното судство. Уставното судство е најзначајниот актер во воспоставувањето и хармоничното функционирање на демократското општество и тој претставува камен темелник на демократијата, владеењето на правото и заштитата на човекови слободи и права.[4]

Уставниот суд на Република Северна Македонија е посебен и автономен државен орган, издвоен од судската власт и независен од законодавната и извршната власт, и кој извршува своевидна и посебна, уставно-судска функција. Спроведувајќи sui generis заштитна функција на уставниот поредок, низ призмата на уставно-судската практика тој има значајно влијание во обезбедувањето на принципот на владеењето на правото, уставноста и законитоста, почитувањето и заштитата на човековите слободи и права.[5] Тоа е видливо и во нормативните текстови на уставните акти на бројните европски држави, меѓу кои и на Република Северна Македонија, во кои уставните судови се уредени посебно, одвоено од организацијата на судската власт.

Компатибилност на управните прописи со Уставот

Управните прописи како општи нормативни правни акти од подзаконски ранг мораат да бидат во согласност со уставот и законот како најрелевнатни општи нормативни правни акти, па затоа обврската на нивните доносители е да се придржуваат на начелото на уставноста односно законитоста. Оттука, начелото на уставност и законитост е темелно правно начело на целокупниот правен поредок на една држава. Уставноста е услов и претпоставка на законитоста, додека законитоста е конкретен облик на остварување на уставноста во практиката. Само правниот акт што го донесува надлежен државен орган според предвидената правна постапка во устав, или закон, и во согласност со содржината на уставно-правните, или законско-правните норми, ги задоволува барањата на правното начело на уставност и законитост во формална и во материјална смисла. [6] Според тоа, контролата на уставноста и законитоста на управните прописи е со цел обезбедување на владеењето на правото и спречување на секоја арбитрарност на јавната управа. Ова отстранување на неусогласноста не е цел сама за себе, туку служи за зацврстување и понатамошното развивање на демократските принципи, а најмногу на владеењето на правото. Уставниот суд претставува орган кој обезбедува власта на државата да ја задржи во границите на уставните овластувања.

Контролата на уставноста и законитоста на нормативните правни акти се остварува како апстрактна и a posteriori (која се спроведува по објавување и стапување на сила на правниот пропис), односно таа е можно само врз важечки правни акти. [7] Нормативната контрола на општите нормативни правни акти е основна надлежност на Уставниот суд на Република Северна Македонија, додека останатите се изведени и не ја сочинуваат суштината на уставното судство. Така, контролата на уставноста и законитоста на нормативните правни акти е општа бидејќи ги опфаќа сите правни прописи од општ и апстрактен карактер. Во рамките на каталагот на надлежностите на Уставниот суд во член 110, став 1, алинеа 1, е пропишано дека “одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите”.

Оттука, контролата на уставноста и на законитоста на правните прописи, inter alia, ги опфаќа и правилниците, наредбите и упатствата (инструкциите) на јавните орани. Нормативната контрола на уставноста на правните прописи се остварува во форма на апстрактен, а не во форма на конкретен правен спор. Апстрактното испитување на уставноста на законот, односно на уставноста и законитоста на другите правни прописи во правната теорија се дефинира како “класичен пример на објективен спор”. [8] Правниот спор е апстрактен затоа што тој во тематскиот контекст на управните прописи се води претежно меѓу правните норми на законот и правните норми на управниот пропис.

Уставниот суд не создава право и не утврдува што е право, туку констатира што е неправо. Тој не пропишува оригинерни правни норми, туку ги испитува, оценува и конечно одлучува дали пропишаните правни норми и утврдените односи се во согласност со уставот, односно законите и доколку не се, треба да се елиминираат неуставните правни прописи од правниот поредок. Одлуките на Уставниот суд се правна последица на повредите на уставот односно законот, поради што тие имаат интервентен карактер.

Заклучни согледувања

Како заклучок од сето погоре изложено може да се изнесе сознанието дека објективниот карактер на уставниот спор е содржано во целта на тој спор, бидејќи целта на уставниот спор е правна заштита на начелото на уставност и законитост т.е. начелото на владеењето на правото. Значи, според својот карактер, уставниот спор е правен спор помеѓу правните норми, од кои една е, по правило, уставно-правна норма, а другата е правната норма на некој друг општ нормативен правен акт (законот или подзаконскиот акт) која е во колизија со уставно-правната норма. Тоа е, всушност, колизија на волјите изразени во две правни норми, при што тој судир може да се реши двојно: или во согласност со временскиот критериум, според кој во случај на судир на две правни норми предност има правната норма која е донесена подоцна (lex posterior derogat legi priori) или во согласност со критериумот кој би можел да се нарекува хиерархиски, според кој правните норми според својата форма се градираат во различни редови и категории, при што правните норми од повисокиот хиерархиски ред, без оглед на тоа дали се донесени порано или подоцна, имаат примат во однос на правните норми од понизок хиерархиски ред (lex superiori derogat legi inferiori).

Оваа нужно доведува до заклучокот според кој уставниот акт е правна основа и рамка за донесување на законските акти, а законскиот акт е правна база и рамка за донесување на управните прописи. Имајќи го тоа предвид, логично е од правен аспект дека повисоката правна норма ја одредува формата и содржината на пониските правни норми, па оттука доаѓа, практично и реално, до израз начелото на уставноста и законитоста. [9] Сепак, колку и да е директната интенција на уставниот спор правната заштита на начелото на владеењето на правото, преку него се остварува и акцесорна правна заштита на човековите слободи и права. Преку оваа традиционална форма на actio popularis, апстрактната контрола на уставноста на законите, односно на уставноста и законитоста на другите прописи и општи акти се јавува како прашање од јавен интерес, иако најчесто во овие иницијативи е содржан вистински индивидуален правен интерес на граѓаните или други субјекти.

На тој начин, апстрактната контрола претставува средство за остварување на индиректна правна заштита на човековите слободи и права со што се компензира ограничената надлежност на Судот во остварувањето на оваа заштита на непосреден начин. Ова од причина што во сферата на уставно-судската заштита на слободите и правата, Уставниот суд има релативно потесна надлежост, бидејќи ги штити само слободите и правата на човекот и граѓанинот што се однесуваат на слободата на уверувањето, совеста, мислата и јавното изразување на мислата, политичкото здружување и дејствување и забраната на дискриминација на граѓаните по основ на пол, раса, верска, национална, социјална и политичка припадност.[10]

Обезбедувајќи ја супрематијата, пред се и над се, на Уставот, но и на законот во интерниот правен поредок, Уставниот суд настојува да придонесе во создавањето единствен, кохерентен и конзистентен нормативен правен поредок. Во таа смисла, одлуките на Уставниот суд делуваат erga omnes и се задолжителни за сите органи на државната власт, што произлегуваа од апсолутниот авторитет на институцијата што ги донесува.

Без сомнение, и судската контрола на уставноста на законите и законитоста на подзаконските акти, и судската контрола на законитоста на индивидуалните конкретните управни акти во правната држава се корисни и потребни правни инструменти за правната заштита како на објективниот правен поредок, така и на субјективните права на граѓаните. Практиката покажува дека и во државите во кои уставноста и законитоста традиционално е присутна во работењето на државната власт, сепак законодавната власт, понекогаш донесува противуставни закони, а со оглед на динамичноста на егзекутивно-административната власт постои и поголем правен пробабилитет да донесува противзаконски управни прописи и незаконити поединечни управни акти. Така, противуставните (contra constitutionem) закони и противзаконските (contra legem) управни прописи треба преку интервенцијата на уставното судство да се елиминираат од правниот поредок, додека конечните поединечни управни акти треба преку интервенцијата на управното судство да се отстрануваат од правниот поредок.

[1] Đuro Vuković, Pravna država, Zagreb, 2005, стр. 220.
[2] Ivo Krbek, Ustavno sudovanje, Zagreb, 1960, стр. 6.
[3] Ivo Krbek, Ustavno sudovanje, Zagreb, 1960, стр. 77-78; Ivo Krbek, Problem ustavnog suda kod nas, Arhiv za pravne i društveve nauke, Beograd, 1961, str. 14.
[4] Трендафил Ивановски, Уставната правда во Република Македонија, Светска конференција за Уставната Правда, Кејп Таун, 2009, стр. 2.
[5] Види: Драган Стојановић, Уставно право-Књига II, 2007, стр. 359. Стр.3.
[6] Branko Smerdel, Smiljko Sokol, Ustavno pravo, Zagreb, 2006, стр. 162-163.
[7] Pravni leksikon, Zagreb, 2007, стр. 1717.
[8] Ivo Krbek, Ustavno sudovanje, Zagreb, 1962, стр. 76.
[9] Ratko Marković, Pokretanje ustavnog spora o ustavnosti normativnih akata, Beograd, 1973.
[10] Трендафил Ивановски, Уставната правда во Република Македонија, Светска конференција за Уставната Правда, Кејп Таун, 2009, стр. 6-7.